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Participação em Conselhos de Políticas Públicas Municipais

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O artigo “Viabilizando a Participação em Conselhos de Politicas Públicas Municipais: Arcabouço Institucional, Organização do movimento popular e policy communities”, escrito pela Dra. Soraya Vargas Côrtes, traz luz aos conselhos municipais de políticas públicas, assunto pouco debatido nos principais meios de comunicação e no mundo acadêmico, mas de extrema importância para formulação, implementação e fiscalização das políticas públicas municipais no Brasil.

Segundo a autora, se fizermos um resgate na literatura internacional nos anos 90, veremos que era recorrente a afirmação que países emergentes não possuíam estrutura institucional que sustentasse a criação de canais participativos aos cidadãos pela fragilidade da sociedade civil e pelo domínio elitista da sociedade.

Entretanto, a autora se contrapõe a esta ideia e pontua vários exemplos ao longo da década de 90 de experiências de mecanismos participativos na administração pública brasileira como os conselhos nas áreas de saúde, trabalho, emprego e as experiências de orçamentos participativos municipais em cidades administradas pelos governos de esquerda (PT–RS), com boa adesão e longevidade.

Mas é fato que todo o arcabouço jurídico que possibilitou o suporte para a existência dos conselhos municipais de políticas públicas no Brasil foi estabelecido na constituição de 1988 e em várias emendas constitucionais ao longo da década de 90, as quais estabeleceram os critérios para a participação da sociedade civil na gestão pública.

Este processo de criação dos conselhos municipais foi fortalecido também pelo processo de descentralização da administração pública, principalmente nos serviços de saúde e educação, os quais passaram a ser majoritariamente administrados pelos municípios. Sendo que um dos condicionantes para o município receber os repasses federais é a criação obrigatória dos conselhos municipais de políticas públicas.

Desta forma, devido ao arcabouço jurídico aliado ao processo de descentralização da administração pública, principalmente nas áreas de educação e saúde, e a vinculação dos repasses federais a constituição dos canais participativos da sociedade civil, as bases para maior participação dos cidadãos nos processos decisórios entre eles, os conselhos municipais de políticas públicas, foram instituídas.

Estes conselhos, em tese, tem o poder de estabelecer as diretrizes políticas, planejar, supervisionar, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e o monitor a implantação de políticas públicas. São constituídos por diversos segmentos da sociedade civil e da própria administração pública, variando a proporção conforme o conselho, mas a participação da sociedade civil é obrigatória em todos eles.

Estas experiências vem se mostrando válidas, segundo a autora, uma vez que a existência de espaços públicos institucionalizados de participação da sociedade civil é uma forma eficaz para o aumento da participação dos cidadãos nos processos decisórios das políticas municipais.

Entretanto, a autora ressalva, que por si só estes mecanismos não garantem que os participantes preferenciais (movimento popular, sindical, grupos de interesse) participem de fato destes processos decisórios, pois eles podem escolher não participar já que o funcionamento destes fóruns pode ser manipulado conforme os interesses da administração pública local.

São vários os fatores que podem determinar o bom ou o mau funcionamento dos conselhos e dos fóruns participativos. O principal deles, de acordo com a autora, é a capacidade de organização dos movimentos sociais, pois se estes forem bem organizados e optarem pela participação, contribuirão significativamente para o bom funcionamento.

Outro fator é o interesse do poder público municipal em fazer com que os conselhos realmente funcionem e não se tornem apenas mais um rito burocrático a ser seguido, no qual sua existência seja apenas de homologar as decisões previamente tomadas.

Logo, se considerarmos que a administração pública possui poder considerável na organização e implementação dos fóruns participativos, perceberemos que ela também pode criar facilidades ou dificuldades, tais como: fornecer ou não uma infraestrutura básica para a realização dos conselhos, assim como, acesso às dados e informações importantes para o planejamento, fiscalização e monitoramento das políticas públicas ao qual o conselho é responsável.

Outro ponto importante a ser considerado são as características econômicas regionais, demográficas e da cultura política local, as quais, dependendo do conjunto, podem produzir diversos efeitos sobre o funcionamento dos fóruns de participação. Em cidades maiores, as organizações sociais tendem a ser mais fortes e interagir de maneira mais eficiente, em cidades menores, as organizações sociais tendem a ser mais frágeis e as relações de clientelismo e paternalismo mais fortes.

Desta forma, embora os conselhos possam colaborar para a consolidação de formas democráticas de representação, o seu funcionamento é limitado e condicionado pela realidade das instituições públicas municipais, da cultura política local de cada município brasileiro. Entretanto, estes aspectos não são determinantes – podem ser superados se a sociedade civil se organizar e participar destes canais de participação.

Um destas possibilidades de superação, e que segundo a autora possui grande capacidade de influenciar as tomadas de decisões nos processo decisórios de políticas públicas municipais, são os Policy Communities que se caracterizam por serem um conjunto restrito de atores que formam um grupo relativamente estável de membros que compartilham valores e visões sobre os resultados desejáveis de políticas públicas.

Estas decisões são tomadas dentro destas comunidades e através da Policy network procuram construir consensos provisórios ou estratégicos para a formulação e implementação de políticas públicas. Ao contrário do Policy Comunnities, a Policy network é um agrupamento maior e mais heterogêneo de atores sociais que se unem, na maioria das vezes circunstancialmente, para influenciar a tomada de decisões em um determinado tema de política pública dentro das arenas políticas dos processos decisórios, entre eles os conselhos municipais de políticas públicas.

Outro segmento importante e que na maioria das vezes passa despercebido e não condiz com a realidade é a visão de que os servidores públicos são meros burocratas e que não influenciam nos processos decisórios. Esta é uma visão equivocada, pois segundo a autora, os servidores públicos do alto escalão dependendo das preferências político-ideológicas podem influenciar de maneira decisiva nos processos de formulação de políticas públicas e nos processos decisórios. Logo, podem se tornar aliados de extrema importância neste processo de formulação de políticas públicas.

Desta forma, a autora conclui que quanto mais os movimentos sociais entenderem que estes fóruns são arenas políticas oportunas para fazerem alianças, darem vazão as pressões e como espaço para influenciar a tomada de decisões nos processos de formulação de políticas públicas, mais fortes serão estes canais de participação da sociedade civil e cada vez mais cumprirão o seu papel de planejar, fiscalizar e implementar políticas públicas, tornando estes espaços cada vez mais sólidos e democráticos.

Logo, a capacidade de organização deve necessariamente estar articulada com a capacidade de construir consensos políticos, como também de construir políticas públicas viáveis que estruturem em estudos articulados com a realidade social, política e econômica das comunidades locais. Ou seja, com a mediação entre teoria e prática na construção das políticas públicas municipais através dos canais participativos, os conselhos municipais de políticas públicas ganham cada vez mais força e mais importância dentro da administração pública brasileira.

Bem como a autora diz no final do seu artigo que este ainda é um campo pouco estudado no mundo acadêmico brasileiro e a realização de mais estudos que busquem entender a dinâmica do funcionamento assim como, as particularidades implícitas neste processo, contribuiriam em muito para enriquecer o debate e contribuir para solucionar problemas e propor avanços nesta área.

Analisando o caso específico da cidade de Marília e pelas atividades de controle social desenvolvidas pelo Observatório da Gestão Pública, nos últimos dois anos, pudemos observar o quão incipiente são os conselhos municipais de políticas públicas, mesmo em uma cidade de médio porte, de grande potencial econômico e desenvolvimento social, localizada praticamente no centro do Estado mais rico do país.

Poderíamos elencar vários fatores que dificultam o funcionamento e o desenvolvimento de todo potencial dos conselhos municipais de políticas públicas de atuarem e exercerem sua função. O principal deles reside no fato da administração pública municipal criar dificuldades no que concerne ao seu funcionamento: falta estrutura e acesso a informação.

Outro fator que se mostra preponderante para a pífia efetividade deste canal de participação é a pouca organização dos movimentos sociais, que praticamente não existem neste município, assim como na cultura política local ser preponderante as relações de clientelismo e paternalismo ligadas a um grupo político que domina a política municipal a mais de duas décadas.

Todo este cenário local contribui em muito para que os conselhos municipais de políticas públicas pouco exerçam sua função e desta forma contribuam para uma administração pública que esteja mais próxima da população, que faça os cidadãos sentirem-se parte integrante do processo administrativo. Algo cada vez mais vital para o fortalecimento da democracia, das instituições democráticas e da própria sociedade civil.

Fonte: Observatório da Gestão Pública

RBCM. Laboratório de Investigação do Espaço da Arquitetura. Departamento de Arquitetura e Urbanismo. Centro de Artes e Comunicação. UFPE . Recife — PE. (81) 2126.7362